在陆军中设置野战军，已经引起了争议。现在，杨烜又打算在省以上新增一个局，更令冯可钦和陈虹颇感猜疑。
帝国行政级别共有五等，分别为国、省、府、县、乡。如果再增加一个局，行政级别将变成六等。陈虹既是第一野战军军长，又是西南局主任，令他压力倍增。
联想到冯可钦的藩镇之论，陈虹更觉惶恐，说道：“皇上，臣担任第一军军长，麾下有四个野战步兵师、一个野战骑兵师，已有力不从心之感。
“如果再担任西南局主任，恐怕才力疏浅，难堪此任。况且，西南地方广阔，设置一个西南局主任，帝国向来没有这种先例，做主任的也难以兼顾到各个省份。”
杨烜笑笑，说道：“规矩都是人立的，帝国建国不久，更应与时俱进，不能因循守旧。西面地方广阔，中央更加兼顾不到，所以要设置一个西南局，这是非常有必要的。
“第一，可以事权统一。西南不同于其他地方，情势复杂。第一军既要攻占西南各省，还要在当地建立基层政权，既要实施均田免赋，还要解放农奴、彻底废除士司，非军政一把抓不可。
“第二，西南地方广阔，交通不便，更不通电报，信息传递滞后。你率领第一军深入西南，不能事事请示中央，我们也不便掣肘。
“第三，西南局本就是一个过渡性的机构，事后就要裁撤。局有局部、暂时之意，因征服西南而设。等到西南各省走上正轨后，西南局也将裁撤，恢复国、省、府、县、乡五级建制。”
陈虹释然了，欣然接受西南局主任一职。他深感责任重大，向杨烜讨要了几个精明强干的文武官员，作为进军西南的助手。
其中，台湾省委主任杨国瑞，年轻有为，锐意进取，很得陈虹的赏识，陈虹打算请他担任四川省委主任。
杨烜会心一笑，对陈虹的安排深感满意。杨国瑞虽然年轻，论起辈份，却是杨烜的族叔。当年杨烜起兵造反，杨氏族人以杨国琛、杨国瑞为首，从四川老家赶到广西加入义军，为杨烜立下汗马功劳。
杨国琛积功至资政院议长，是一等文官，俗称“正国级”，官居极品。杨国瑞则积功至台湾省委主任，是三等文官，俗称“省部级”，算是封疆大吏。
台湾孤悬海外，一向不受满清重视，原本只是福建下属的台湾府。帝国攻占台湾后，在台湾设置行省，杨国瑞是第一任省委主任，在任上开拓创新，政绩斐然。
短短几年间，台湾已经焕发出勃勃生机，商业繁荣，农业振兴，内地百姓大量迁台，工业初具雏形。
四川的人口、经济、面积数倍于台湾，又是杨氏的家乡，由杨国瑞担任四川省委主任，最是合适不过。台湾省委主任与四川省委主任平级，但两省地位悬殊，杨国瑞转任四川，也算是一种升职。
设置西南局之议，就这样确定下来。杨烜继而说道：“西南局之外，我还想再设一个安南局，统一管理交趾、柬埔寨、老挝三省的军政要务，并兼管南洋同盟会。”
帝国已在柬埔寨、老挝两地设置行省，但这两省地形复杂，民族众多，设置行省工作不如交趾、台湾那样顺利。两省与京城相隔万里，讯息隔膜，中央亦缺少足够的精力处理柬埔寨、老挝事务。
同时，为更加有效地控制中南半岛，杨烜已经决定，要对三省的行政区划做出重大调整。按照中国传统犬牙交错的原则，对三省边境重新划定，既能促进三省内部，三省与内地之间的沟通交流，也能彼此防备，消除三省独立的士壤条件。
种种原因，使杨烜深感有必要设置一个安南局，统一领导中南半岛三省，以及更南的南洋同盟会。
陈虹为人谨慎，地位低于冯可钦，不愿在这种国家大事上多发意见。不过，地位低的人要先发言，他避重就轻，专门谈论省界划定问题，说道：
“交趾之防北国，主要靠北部山脉，又以高平、谅山最为紧要。应将交趾北部山区划归广西，如同陕西之有汉中。汉中自古属于四川，而四川地形特殊，易守难攻。汉中归于陕西，则四川永难独立。
“同样的，老挝北部应划分一部分给云南，以促进老挝与云南的交流，防止老挝独立。此二者最为关键。至于交趾、老挝、柬埔寨三省省界的划定，按照犬牙交错的原则办理即可。”
杨烜点点头，认可了陈虹的意见，说道：“原则上这样办，具体让政务院牵头，由安南局拿出意见。安南局军政委员会主任人选，你们看谁合适？”
这个问题，就不便陈虹回答了。冯可钦想了想，说道：“第二军的防区，包涵了中南半岛。军长罗大纲武功有余，文治不足，恐怕担当不了安南局主任。”
杨烜深以为然，说道：“西南局主任与第一军军长合二为一，乃因西征事务复杂，必须事权统一。设置安南局，重点不在于打仗，而在于调和内部矛盾，使三省早日融合，尤其要使老挝、柬埔寨两省早日走上正轨。因此，安南局主任应当另设。”
熟悉中南半岛的文武大员，一共有三人，分别是第二野战军军长罗大纲、交趾省委主任陶煜、步兵第二师师长邹凤羽。
野战军地位更为重要，罗大纲刚接任军长，不宜调动。陶煜年迈，又是绿营降将出身，担任省委主任已是超擢，不宜再主政安南局。邹凤羽做过总参谋部作战处长，现任步二师师长，资历仍然过浅。
三人都不适合担任西南局主任。
杨烜认为，交趾、柬埔寨、老挝为世仇，历史上曾攻伐不已。帝国将三地置为行省，要想稳固中南半岛，除了要划好省界，还要解决好三省内部矛盾，要带领三省百姓走向共同富裕。
这就要求，安南局主任应当有足够的权威，使三省军民服其号令；要有足够的人脉，可以从别处调动更多的资源开发三省。
这就意味着，安南局主任应当来自中央，至少是个三等文官。若是武官，至少要具备准将以上军衔。
这种人事上的大事，冯可钦与陈虹都不便多言。杨烜思索良久，说道：“或许，可以让杨国琛担任安南局主任。”
冯可钦觉得不宜如此，说道：“资政院议长是一等文官，安南局主任是二等文官。若让杨国琛主政安南局，在外人看来未免是种贬谪，恐怕会招来不必要的猜测。”
杨国琛是杨烜的族叔，久在京城任职，缺少主政一方的经历，早就想到地方上历练一番。杨烜很清楚他的想法，便说道：
“杨国琛久静思动，一直呆在京城，不妨让他去安南开开眼界。他是资政院议长，就连政务卿都给卖他几分面子，有足够的权威、资源主政安南。低职高配，就让他暂时委屈一下吧。”
资政院议长之位非同小可，杨国琛去安南局任职，必将带来一系列调动。
首先，杨烜打算让唐约翰接替议长之职。唐约翰原本是美国人，担任革命军海军司令，为革命军海军建设做出了巨大贡献。
他虽已加入帝国国籍，但毕竟是个洋人。帝国一路高歌猛进，国人民族自信心大涨，再让一个金发碧眼的洋人担任海军司令，着实有碍观瞻。
那么，让唐约翰转改文官，担任正国级的资政院议长，也算得上是某种明升暗降。
而且，资政院负有监督政府、纠弹官员等责任，唐约翰为人坦率，敢说敢做，足以胜任议长之职。
冯可钦主管革命军，对唐约翰的去职表示担忧，说道：
“当前，我们正在大力发展海军，又要新建一支东洋舰队，人才缺口很大。唐约翰是个难得的海军司令，我担心他走之后，会影响海军建设进度。”
杨烜不以为然，说道：“没关系，海军参谋长张墨文武双全，能胜任司令之职。唐约翰卸任后，由张墨升任司令。霍华德同样精通海军业务，让他担任海军参谋长。
“海军建设进度快、力度大，我会亲自关注。此外，第一批留学英国的海军留学生，也即将学成回国，可以缓解人才缺口。”
增设西南局和安南局之事，遂成定局。